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美國聯邦地方法院對 “公共負擔”條例簽發臨時禁令

美國聯邦地方法院對 “公共負擔”（Public Charge）條例簽發臨時禁令

紐約時間2019年10月11日，三個聯邦地方法院（分別是華盛頓東區聯邦地方法院、紐約南區聯邦地方法院以及加州北區聯邦地方法院）分別針對本月15號即將正式生效的美國國土安全部新頒布的“公共負擔”條例簽發臨時禁令。

其中，華盛頓東區聯邦地方法院及紐約南區聯邦地方法院簽發的是全國范圍的臨時禁令，而加州北區聯邦地方法院簽發的臨時禁令限定在加州、俄勒岡州、緬因州等部分區域適用。

“公共負擔”認定的變遷簡介

美國移民法8 U.S. Code § 1182(a)(4)(A)規定，聯邦政府可拒絕任何“有可能成為公共負擔”的非本國公民入境或轉換身份。

1996年美國國會針對非本國人獲取公共福利的資格認定陸續頒布了《個人責任與工作機會調整法案》及《非法移民改革及移民責任法案》。

前者對非本國公民獲取公共福利制定了嚴格、細致的要求，后者在移民法中增加了五個認定是否構成“公共負擔”的考量因素，即申請人年齡、健康水平、家庭狀況、個人資產（資源及財務狀況）以及個人教育技能（即目前的8 U.S. Code § 1182(a)(B)(i)）。

1999年，美國移民歸化局在其操作指引中指出，主要依靠政府救濟生存的非本國公民構成“公共負擔”，例如：領取公共現金資助以維持收入、長期寄居政府資金支撐的護理機構等。認定非本國公民是否構成“公共負擔”要對其發出申請時的整體狀況進行全面評估。

此后相當長時間，INS的操作指引成為了對申請人是否構成“公共負擔”的認定框架。[2]

2018年10月10日，DHS為重新修改INS操作指引中的“公共負擔”認定標準頒布條例草案。

新條例草案頒布后，在征詢公眾意見的60天內DHS收到266,077條評論意見，絕大部分是對新條例內容的反對。

隨后，DHS于2019年8月14號頒布最終版“公共負擔”條例。新條例中，DHS將構成“公共負擔”的申請人定義為36個月內累計領取超過12個月公共福利的非本國公民(若同期領取多項公共福利，則計算時間進行相應加倍計算)。

新條例也進一步擴大了“公共福利”(Public Benefit)的包含范圍，將非現金福利如補充營養援助計劃以及住房資助項目等包含其中。

此外，對于未領取過公共福利的非本國公民，新條例還制定了一個新的衡量框架判斷其未來36個月內是否會領取12個月的社會福利，包括年齡、家庭規模、語言水平、信用水平等等。

法院觀點（以紐約南區聯邦地方法院為例）

在10月11號的臨時禁令許可中，George B. Daniels法官認同了原告方如下觀點：首先，DHS的“公共福利”新認定標準沒有歷史或先例依據，DHS也不能證明新的認定標準與國會意圖相一致。

實際上，國會反對對“公共負擔”概念的擴大化。早在制定IIRIRA法案時，若干國會議員將非現金福利納入“公共負擔”的試圖就以失敗告終。

國會在2013年也否決了類似過度限制福利的決議。如果國會意圖限制非本國公民領取社會福利，它會像制定PRWORA法案、IIRIRA法案一樣走立法程序。

因此，國土安全部的新條例缺乏國會授意。

此外，DHS未能提供修改“公共負擔”的合理解釋。DHS的“公共負擔”新標準將原先的自給自足(Self-subsistence)標準替換為了福利(Benefit)標準，然而接受了社會福利并不代表一個人就無法自給自足，例如完全有能力自給自足的人滿足條件也可以申請公共住房。

但在DHS新條例下，該人卻要因為合法行使權力而被拒絕轉換身份申請。這毫無邏輯可言。

此外，DHS也沒能合理解釋將語言水平等衡量指標與領取社會福利相掛鉤的內在邏輯。

DHS新條例是一個缺乏正當理由的隔離政策。同時，DHS條例還涉嫌對身體有缺陷人群的歧視，以及違反了“第五修正案”所提供的平等保護權。

法院臨時禁令的影響

受制于聯邦地方法院的臨時禁令，DHS新頒布的“公共負擔”條例將暫停實施。DHS后續有較大可能對聯邦地方法院的臨時禁令進行上訴，所以臨時禁令能維持多長時間暫時無法預估。

但目前，至少DHS不能再向境內申請轉換身份的申請人索取額外的詳細財務信息，或對申請非移民簽證的申請人質疑是否使用過公共福利。

在臨時禁令撤銷前，移民局也暫時不能要求申請人使用其近期針對“公共負擔”條例更新的表格。

但需要注意的是，目前法院簽發的臨時禁令僅針對DHS頒發的“公共負擔”條例。

對特朗普10月4日簽發的“醫保負擔”總統公告及美國國務院（State Department）10月11日根據該條例頒布的“公共負擔”臨時最終條令（Interim Final Rule）不適用。